تفسیری بر اقدام اخیر شورای نگهبان

محمد صادق داریوند پژوهشگر حوزه حقوق عمومی، به طور مشروح توضیحاتی درباره وظایف و اختیارات شورای نگهبان ارائه کرده است.

 نظام حقوقی ما مبتنی بر احکام و موازین اسلامی است و در ادبیات فقهی حکمرانی اسلامی، آرای مردم به عنوان حق الناس محسوب می شود و شورای نگهبان که هم وظیفه نگهبانی از قانون اساسی و هم وظیفه نگهبانی از احکام اسلامی را دارد، باید در زمینه انتخابات دارای بسط ید و قدرت لازم باشد تا بتواند افرادی را که صلاحیت ندارند را شناسایی کرده و آنها را مورد تأیید قرار ندهد.

در سالیان اخیر و از زمان روی کارآمدن دولت اصلاحات و غالب شدن جریان سیاسی آنها در جامعه، بحث نظارت استصوابی شورای نگهبان همواره مورد نقد و خدشه اصلاح طلبان در داخل کشور قرار گرفته است؛ کسانی که به ادعای خودشان نظارت استصوابی را قبول ندارند اما هر دوره نیز برای بدست گرفتن مناصب سیاسی اقدام کرده­ اند. ما در این مقال قصد آن داریم تا با یک بررسی حقوقی از متون قانونی، پاسخی نسبت به برخی از شبهات وارده شده در این زمینه داشته باشیم.

استصواب در لغت به معنای طلب خیر و صواب کردن و اصطلاح نظارت استصوابی در مقابل نظارت اطلاعی بدین معناست که ناظر علاوه بر کسب اطلاع، صواب دید هم می نماید؛ یعنی می تواند حکم و دستور هم صادر نماید و حکم او نیز مطاع و نافذ است. به عبارت بهتر، منظور از نظارت استصوابی این است که اعمال حقوقی زیر نظر مستقیم و با تصویب و صلاح دیدِ ناظر انجام می شود. [1] واژه نظارت استصوابی اول بار در سال ۱۳۷۰ و بر طبق نظریه تفسیری شورای نگهبان بیان شد. نظریه تفسیری شورای نگهبان بدین شرح است:«نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تایید و رد صلاحیت کاندیداها می­شود.» عبارت نظارت استصوابی پس از این نظریه تفسیری، در سال ۱۳۷۴ در ماده ۳ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مورد اشاره قرار گرفت:«نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به ­عهده شورای نگهبان می­باشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امورمربوط به انتخابات جاری است.»

یکی از شبهاتی که نسبت به نظارت استصوابی شورای نگهبان وارد می­شود آن است که شورای نگهبان بر خلاف صبغه تاریخی وضع اصل ۹۹ قانون اساسی، در نظریه تفسیری سال ۱۳۷۰ خود، اقدام به تفسیری موسع از کلمه نظارت کرده و نظارت استصوابی را حق خود دانسته است در حالیکه نظارت موضوع اصل ۹۹، از نوع اطلاعی است. در پاسخ به این شبهه چند نکته قابل ملاحظه است:

۱. قانون اساسی برای حل هر مشکلی مرجعی را مشخص کرده است و مرجع تفسیر قانون اساسی بر طبق اصل ۹۸ نهاد شورای نگهبان است. شهید بهشتی در این باره می­فرمایند:«در مواقعی که اختلاف نظر در فهم قانون اساسی باشد چه کسی باید نظر بدهد؟ شورای نگهبان. و وقتی شورای نگهبان نظر داد دیگر هم رئیس جمهور باید آن نظر را اطاعت کند، هم دولت باید اطاعت کند، هم مجلس باید اطاعت کند، هم شورای عالی قضایی باید تبعیت کند، همه باید تبعیت کنند.خود قانون اساسی آمده اظهار نظر در این باره را گفته مربوط است به شورای نگهبان­. اینکه امام این همه روی این موضوع تأکید می­فرمایند برای این است که حاکمیت قانون بدون این نمی­شود.بنابراین همه­ ی ما باید تسلیم بشویم به آنچه قانون اساسی معین کرده است.» [2]

۲. کلمه­ ی نظارت در اصل ۹۹ قانون اساسی به نحو عام بیان شده است. این اصل چنین می­گوید:«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه ­پرسی را برعهده دارد.»؛ همانطور که این اصل بیان می­کند، نظارت شورای نگهبان نه تنها منوط به مرحله­ ای خاص نشده است بلکه به طور عام ذکر شده و همه­ ی مراحل انتخابات از ثبت نام داوطلبان تا پایان فرآیند انتخابات را در بر می­گیرد.

۳. مقنن اساسی حکیم بوده است و حکمت او اقتضا می­کند که میان اصول قانون اساسی نه تنها اختلاف و تناقضی نباشد بلکه هماهنگی با یکدیگر داشته باشند. باید دانست که بحث نظارت شورای نگهبان بر انتخابات فقط در اصل ۹۹ ذکر نشده است که ما بخواهیم فقط محدود به این اصل بشویم. در قانون اساسی در اصول ۱۱۰ و ۱۱۸ قانون اساسی به بحث نظارت شورای نگهبان اشاره رفته است. بند ۹ اصل ۱۱۰ چنین می­گوید:«امضاء حکم ریاست جمهوری پس از انتخاب مردم- صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی که در این قانون می­ آید، باید قبل از انتخابات به تأیید شورای نگهبان و در دوره اول به تأیید رهبری برسد.» همچنین اصل ۱۱۸ به صراحت اظهار می­دارد:«مسؤولیت نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری طبق اصل نود و نهم برعهده شورای نگهبان است ولی قبل از تشکیل نخستین شورای نگهبان برعهده انجمن نظارتی است که قانون تعیین می­کند.» نکته­ ی مهمی که باید مورد توجه باشد آن است که تأیید صلاحیت داوطلبان قبل از انتخابات توسط شورای نگهبان، صرفاً اطلاع یافتن این نهاد از صلاحیت افراد نیست بلکه طبق نص صریح اصل ۱۱۰ شورای نگهبان امکان رد صلاحیت داوطلبان را دارد و این به معنای نظارت استصوابی است نه اطلاعی از طرفی اصل ۱۱۸ نیز کلمه­ ی نظارت را به طور عام بیان کرده است و نظارت این نهاد را به طور عام مورد تأکید قرار داده است. حال این سوال بوجود می­ آید که چگونه ممکن است اصل ۹۹ نظارت شورای نگهبان بر انتخابات را اطلاعی بداند اما در اصل ۱۱۰ و ۱۱۸ به مفهوم نظارت استصوابی اشاره داشته باشد؟ این تناقض از حکمت مقنن اساسی به دور است و انتظار نمی­رود.

۴. هر چند که لفظ نظارت استصوابی در سال 1370 مطرح شد لکن قبل از این تاریخ نیز نظارت استصوابی مورد تأکید مجریان فرآیند انتخابات بوده و ایشان هر عملی را که بدون تأیید نهاد ناظر باشد، غیر قانونی و فاقد اثر و اعتبار حقوقی دانسته اند و در قوانین مختلف بدون اشاره به لفظ استصوابی، چنین صلاحیتی برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده است. برای مثال در ماده ۲۰ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس مصوب 3/7/1359 چنین اظهار شده است:«چون طبق قانون اساسی نظارت بر انتخابات با شورای نگهبان است، هر قانون و آیین­ نامه و هر گونه تصمیم و نظارت که معارض یا مخالف با نظارت و تصمیم شورای نگهبان باشد، اعتبار قانونی ندارد.» همچنین در ماده 8 قانون انتخابات ریاست‌جمهوری اسلامی ایران مصوب ۵/ ۴/ ۱۳۶۴ چنین گفته شده است:«نظارت بر انتخابات ریاست‌جمهوری به‌عهدۀ شورای نگهبان می‌باشد. این نظارت عام و در تمام مراحل و در کلیۀ امور مربوط به انتخابات جاری است.» از طرفی بررسی سابقه نظارتی شورای نگهبان نشان می­دهد که رد صلاحیت داوطلبان انتخابات­ها که جزئی از نظارت استصوابی است از همان اوایل آغاز به کار شورای نگهبان، امری قانونی و پذیرفته شده بوده است. برای مثال رد صلاحیت آقایان احسان طبری و نورالدین کیانوری برای داوطلبی نمایندگی مجلس شورای اسلامی، نمونه­ هایی از حق نظارت استصوابی شورای نگهبان از همان ابتدای انقلاب و نظام جمهوری اسلامی بوده است. [3]

شبهه دیگری که مطرح می شود این است که حق رأی دادن مردم، حقی است مطلق و مردم حق دارند هرکسی را با رأی خود بر سرکار بیاورند و نظارت استصوابی شورای نگهبان سدی است در برابر اراده­ی آزاد مردم و موجب تحدید حق رأی مردم می­شود و این امر منافی حق مردم بر تعیین سرنوشت خود بر طبق اصل ۶ و ۵۶ قانون اساسی است.

در پاسخ به این شبهه نیز چند نکته قابل توجه است:

۱. نظام حقوقی کشور ما، جمهوری اسلامی است و چون این نظام حقوقی مبتنی بر مبانی و ارزش های دینی پایه گذاری شده است، ضرورت دارد تا شرایط انتخاب شوندگان بر اساس معیارها و ضوابط دینی طراحی شود. لذا در نظر گرفتن شرایط و خصوصیات اعتقادی و التزام به اخلاق اسلامی، تضمینی برای اِعمال حاکمیت دین به عنوان خواست و اراده­ی مردم مسلمان ایران محسوب می­شود که در قانون اساسی متبلور گشته است. از طرفی باید دانست که طبق تعریف نظارت استصوابی، شورای نگهبان فقط وظیفه نظارت بر انطباق شرایط قانونی با شرایط نامزدهای انتخاباتی را برعهده دارد و محدودیت های حق انتخاب شدن ناشی از شرایط مذکور در قانون اساسی و قوانین انتخاباتی مصوب مجلس است که شورای نگهبان، نقشی در تعیین آنها نداشته است. [4]

۲. نظام حقوقی ما مبتنی بر احکام و موازین اسلامی است و در ادبیات فقهی حکمرانی اسلامی، آرای مردم به عنوان حق الناس محسوب می شود و شورای نگهبان که هم وظیفه نگهبانی از قانون اساسی و هم وظیفه نگهبانی از احکام اسلامی را دارد، باید در زمینه انتخابات دارای بسط ید و قدرت لازم باشد تا بتواند افرادی را که صلاحیت ندارند را شناسایی کرده و آنها را مورد تأیید قرار ندهد. رهبر انقلاب در یکی از سخنرانی هایشان درباره نقش نظارتی شورای نگهبان چنین می­فرمایند:«نظارت استصوابی یک قانون است و نبایستی کسی از عمل به قانون گله­ ای داشته باشد. این نظارت شورای نگهبان، طبق قانون و متکی به قانون اساسی است. پایه ­ها و ریشه­ هایش در قانون اساسی است و در قانون عادی هم همان تأیید شده است و وجود دارد. این نظارت هم برای شهروندان عادی و معمولی نیست؛ این برای آن است که یک آدم ناباب، یک آدم مضر و یک آدم بد، به این مرکزِ حساس وارد نشود. این نظارت استصوابی مخصوص مجلس که نیست؛ در مورد ریاست جمهوری هم هست. حالا شما ببینید یک آدم حرافِ پشت­ هم­ اندازی که از خارج هم حمایت شود و پول فراوانی هم داشته باشد و خودش را به شکل­ های گوناگونی بیاراید و اینجا بیاید و کاندیدا شود و اکثریتی را هم ببرد و رئیس جمهور شود، تکلیف مملکت چه می­شود؟! نظارت استصوابی برای همین است که جلوِ آدم­هایی که بر طبق قوانین کشور، صلاحیت آمدن به این منصبِ حساس را ندارند -چه مجلس، چه ریاست جمهوری و چه در بقیه جاهایی که این نظارت وجود دارد؛ مثل مجلس خبرگان و دیگر جاها- گرفته شود و اینها نتوانند وارد این مراکز حساس شوند.» [5]

۳. حق مردم بر تعیین سرنوشت خویش امری مسلم و پذیرفته شده است لکن دو نکته را در این زمینه نباید فراموش کرد: اولاً مطابق اصل ۵۶ قانون اساسی حاکمیت مردم در محدوده حاکمیت الهی قرار دارد و نباید با حاکمیت الهی و موازین و احکام الهی در تضاد قرار گیرد. ثانیاً ذیل اصل ۵۶ قانون اساسی چنین اظهار می­کند:«ملت این حق خداداد را از طرفی که در اصول بعد می­ آید اعمال می­کند.» بر این اساس اعمال حق حاکمیت مردم امری بی ضابطه نبوده و دارای چارچوب است و یکی از چارچوب هایی که مقنن اساسی در نظر گرفته است، اصل ۹۹ قانون اساسی یعنی نظارت شورای نگهبان بر فرآیند انتخابات است. باید توجه داشت که قانون اساسی، نهاد شورای نگهبان را به منظور حراست از حقوق مردم و پاسداری از سلامت انتخابات معین کرده است و این امر نه تنها با حق حاکمیت مردم تعارضی ندارد بلکه تضمینی برای تحقق این حق است. [6]

بنابر نکاتی که در متن گفته شد، نظارت استصوابی شورای نگهبان علاوه بر اینکه امری مطابق قانون اساسی است و مقنن اساسی این نکته را در نظر داشته است، برای حفظ اسلامیت نظام نیز ابزاری کارآمد است. ما باید توجه داشته باشیم که مجموعه اصول قانون اساسی را باید به صورت یک کل واحد و متحد ببینم و نه جدا جدا و پراکنده تا منظور و مقصود مقنن اساسی را به درستی درک کنیم. بنابراین بر ما لازم است تا ضمن افزایش آگاهی خود نسبت به قانون اساسی، مطیع آن باشیم و هر آنچه را که معین کرده است بپذیریم. حالا اینکه افرادی بیایند و نظر تفسیری شورای نگهبان را متهم به جانبداری و یک طرفه­ گرایی کنند بیش از آنکه ارزش حقوقی داشته باشد، بیشتر نوعی لفّاظی سیاست گونه برای جذب رأی و مخالف تراشی برای نظام اسلامی است. کسانی­که خود را در معرض قضاوت شورای نگهبان قرار می­دهند، مسلماً نظارت استصوابی این نهاد را پذیرفته­ا ند لکن بعد از چندین سال از انتخاب خودشان، شورای نگهبان را به مهندسی انتخابات یا برگزاری انتصابات به جای انتخابات، متهم می­کنند و امان از دست مدعیان قانون مداری که خود، اول نقض کننده­ی قانون می­شوند. یادداشت خود را با این سخن گوهربار از شهید مظلوم دکتر بهشتی (ره) به پایان می­رسانم:«با کمال تأسف می­بینیم که گاهی آقایانی که دم از قانون و حاکمیت قانونی می­زنند، هیچ چیزبرای آنها قانونی نیست، مگر آنکه مطابق خواسته­ های آنها باشند!» [7]