اقدامی در جهت تمدید یا دائمی شدن لایحه قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور نشده است

مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در اظهارنظر کارشناسی خود درباره «لایحه تمدید مدت اجرای آزمایشی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور» آورده است: کشور ایران در معرض خطرات طبیعی متعددی قرار دارد و از ۴۳ نوع حوادثطبیعی بیش از ۳۳ مورد در ایران تجربه شده است.

در این شرایط وجود یک قانون جامع مدیریت بحران می تواند در سطح ملی و محلی در پیشبرد هدفمند و ضابطه مند مدیریت بحران مؤثر بوده و در مراحل مختلف بحران، هماهنگی لازم بین سازمان های مختلف را به وجود آورد. پراکندگی و انجام امور موازی در مطالعات و اقدامات و برنامه ریزی، فقدان برنامه ریزی راهبردی در جهت ایجاد هماهنگی و وحدت رویه در اقدامات و فعالیت های مدیریت بحران، نبود بانک اطلاعاتی و تحقیقات مرتبط با این موضوع، فقدان قوانین و مقررات ایمنی در این زمینه، ارتباط ناقص بین نهادهای مرتبط با مدیریت بحران، کمبود آموزش های تخصصی و عمومی در زمینه بحران و در انتها نداشتن سیستم نظارتی مناسب که بر عملکرد کلی و جزئی هر نوع حوادثغیرمترقبه نظارت کند، زمینه لازم برای وجود سازمان مدیریت بحران کشور را فراهم کرده تا تدابیر بهبود مدیریت بحران و اقدامات مؤثر فراهم شود.

در حال حاضر در ایران، قوانین و مقررات مربوط به مدیریت بحران‏‏‏‏‏‏‏‏‏‏‏‏‏‏‏‎ْ، جامع و شفاف نیست و تا حدی سردرگمی قانونی به شکل عدم هماهنگی بین سازمان ها و یا موازی بودن برخی وظایف‏، به چشم می خورد، تغییرات پی درپی قوانین و نظام مدیریت بحران از طرفی مؤید حساسیت موضوع بحران و از طرفی دیگر نشان دهنده عدم تمرکز و عدم وجود راهبرد منسجم در زمینه مدیریت بحران است، در صورتی که برای اتخاذ روش های جامع و مشارکتی فقط تعیین حقوق و وظایف کافی نیست، بلکه شناخت مسئولیت و وجود پشتوانه اجرایی قوی نیز مهم است.

لایحه «تمدید مدت اجرای آزمایشی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور» با هدف پر کردن خلأ قانونی موجود در زمینه ادامه فعالیت سازمان مدیریت بحران کشور در تاریخ ۹/۱۰ / ۱۳۹۲ به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است.

در این لایحه که در قالب یک ماده واحده تنظیم شده، عنوان شده است که مدت اجرای آزمایشی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور تا پایان سال ۱۳۹۳ تمدید شود.

پیشینه قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور

با توجه به اهمیت موضوع مدیریت بحران کشور، موضوع تدوین سیاست های کلی پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادثغیرمترقبه در سال ۱۳۸۴ توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام مورد بررسی و تصویب قرار گرفت.

این سیاست ها پس از تأیید مقام معظم رهبری ازسوی دفتر ایشان به دستگاه های مربوطه برای رعایت مفاد آن در تمام برنامه ها و طرح های مربوطه ابلاغ شد و در همین راستا در سال ۱۳۸۵ وزارت کشور به منظور هماهنگی بیشتر تمام دستگاه های اجرایی در زمینه مدیریت بحران و اصلاح ساختار مدیریت سوانح، پیشنهادی را در خصوص تشکیل سازمان مدیریت بحران به هیئت دولت ارائه کرد.

لایحه تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور با توجه به سیاست های کلی نظام در بخش پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح و به منظور هماهنگی اجرایی تمام دستگاه های ذیربط و اعمال مدیریت واحد و نظارت عالی مؤثر بر مراحل مختلف مدیریت بحران و با بهره‏گیری از تجارب کسب شده در مدیریت حوادثمهم گذشته در کشور تدوین شد و پس از تصویب در جلسه تاریخ ۲۶/۶ / ۱۳۸۵ هیئت وزیران به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و این قانون در دی ماه ۱۳۸۶به تصویب مجلس و در خرداد ماه ۱۳۸۷ به تصویب شورای نگهبان رسید.

رئیس جمهور نیز در تاریخ ۵/۴ / ۱۳۸۷ این قانون را به منظور اجرا ابلاغ کرد با این هدف که با ایجاد سازمان مدیریت بحران کشور، مشکلات موجود درخصوص مدیریت بحران تا حد زیادی برطرف شود.

البته وقوع سوانح طبیعی مختلف بعد از تصویب و اجرای این قانون و مشکلات مشاهده شده در مدیریت بحران قبل و بعد از وقوع این سوانح، بار دیگر نشان داد که قانون مذکور نیازمند اصلاحات اساسی است تا بتوان بر مبنای آن ریسک وقوع سوانح طبیعی در کشور را به میزان قابل قبول کاهش داد و وضعیت مقابله با آثار سوانح را بهبود بخشید.

این قانون مشتمل بر چهار فصل است که در فصل اول آن تعاریف و اصطلاحات مدیریت ریسک و بحران تعریف شده است، در فصل دوم شورایی به عنوان شورای عالی مدیریت بحران کشور معرفی شده که وظیفه این شورا، هماهنگی فعالیت های کلیه دستگاه ها و نهادها(دولتی، غیردولتی و وابسته به رهبری) و تصویب مقررات و ضوابط حاکم بر مدیریت بحران است و در فصل سوم این قانون سازمان مدیریت بحران کشور تعریف شده است و این سازمان به منظور ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاست گذاری، برنامه‏ریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه‏های اجرایی و پژوهشی، اطلاع رسانی متمرکز و نظارت بر مراحل مختلف مدیریت بحران و ساماندهی و بازسازی مناطق آسیب‏دیده و استفاده از همه امکانات و لوازم مورد نیاز در تمام وزارتخانه‏ها، مؤسسات و شرکت های دولتی و عمومی، بانک ها و بیمه‏های دولتی، نیروهای نظامی و انتظامی، مؤسسات عمومی غیردولتی، شوراهای اسلامی، شهرداری ها، تشکل های مردمی تشکیل شده است. این سازمان وابسته به وزارت کشور بوده و رئیس آن معاون وزیر کشور است که با حکم وزیر کشور منصوب می‏شود و در فصل چهارم این قانون نیز سایر مقررات مرتبط با سازمان مدیریت بحران و نیز نحوه ایجاد هماهنگی‏های بین‏بخشی مورد توجه قرار داده شده است.

نقاط ضعف قانون و چالش های فراروی اجرای آن

هرچند که قانون مدیریت جامع بحران به عنوان یکی از قوانین نسبتاً مناسب نظام جمهوری اسلامی ایران شناخته می شود و در مقایسه با سایر اسناد مصوب قبلی از جامعیت بیشتری برخوردار بوده و بسیاری از موارد مهم در مدیریت ریسک و بحران در آن مورد توجه قرار داده شده است، بنابراین موضوعاتی در آن طرح شده که اجرای آن را با مشکل مواجه کرده است.

اکنون که قریب به پنج سال از زمان تصویب قانون مذکور گذشته است، بررسی اجمالی از نحوه اجرای مفاد قانون مذکور نشان می دهد که بسیاری از بندهای آن به اجرا گذاشته نشده یا اثربخش نبوده است، بنابراین بازنگری در مفاد این قانون و بررسی نقاط ضعف و قوت آن به منظور بهبود عملکرد این سازمان ضروری به نظر می رسد.

اولین موضوع در رابطه با قانون مدیریت بحران کشور، موضوع شورای عالی مدیریت بحران است که متشکل از رئیس جمهور و اغلب وزرای کابینه به علاوه مقامات بلندپایه لشگری و کشوری دیگر است.

ترکیب این مجموعه و مشغله های فراوان هر یک سبب شده است که امکان برگزاری جلسات این شورا با حضور تمام اعضای آن به سختی میسر شود و تاکنون که قریب به پنج سال از تشکیل سازمان می گذرد، تنها تعداد معدودی جلسات این شورا تشکیل شده است.

جلسات برگزار شده نیز فاقد نتایج ملموس در بهبود نظام مدیریت بحران کشور بوده است؛ زیرا برنامه های لازم برای تصویب در این شورا به نحو مناسب تدوین و ارائه نشده است.

در قانون مدیریت بحران به درستی به مبحثمدیریت جامع بحران اشاره شده است، اما آنچه در عمل مشاهده می شود تنها انجام اقدامات موردی و منفرد بدون توجه لازم به ضرورت یکپارچه کردن این فعالیت هاست.

شورای هماهنگی مدیریت بحران نیز که در این قانون به عنوان مرجع تصمیم گیری در خصوص هماهنگی فعالیت ها در سطوح ملی یا استانی تعریف شده، فاقد مکانیسم لازم برای انجام وظایف محوله است.

به نظر می رسد بهتر است وظایف مرتبط با سیاستگذاری، برنامه ریزی و نظارت از سازمان مدیریت بحران کشور به «کمیسیون عالی مدیریت بحران» و «کمیته راهبری مدیریت بحران» محول شود و سازمان مسئولیت اجرای تصمیمات متخذه را بر عهده بگیرد. همچنین انجام مطالعات و اقدامات لازم در زمینه های مختلف باید توسط کمیته راهبری مدیریت بحران برنامه ریزی و تدوین شود.

در حال حاضر این مطالعات توسط کارگروه های تخصصی و به شکلی غیرمنسجم و پراکنده انجام می شود که منجر به هدر رفتن منابع محدود موجود شده است و نتایج کارها نیز چندان مورد استفاده قرار نمی گیرد.

در حال حاضر به دلایل مختلف از جمله ضعف ساختاری سازمان مدیریت بحران کشور، بسیاری از سازمان ها و وزارتخانه ها به قانون مدیریت بحران کشور اهمیت چندانی نمی دهند و وزارت کشور نتوانسته است به خوبی دستگاه های مختلف را به اجرای مفاد قانون مذکور ملزم کند، این مسئله به خصوص در تعامل بین دستگاه های دولتی با دستگاه های غیردولتی و نهادهای نظامی و انتظامی بیشتر نمود می یابد.

همچنین در بندهایی از این قانون تکالیفی برعهده بسیاری سازمان ها و دستگاه های اجرایی قرار داده شده است، ولی عملاً سازوکار لازم برای اجرای این تکالیف پیش بینی نشده است.

این امر سبب شده اغلب تکالیف سازمان به طور کامل و صحیح اجرا نشوند، هر چند قانون مدیریت بحران کشور لازم الاتباع است، اما عدم وجود پشتوانه و ضمانت اجرایی و نبود اقتدار قانونی لازم منجر به عدم جدی گرفتن سازمان ازسوی دستگاه ها شده که این مسئله اثربخشی قانون را کم می کند، ازاین رو لازم است الزامات قانونی در این بخش تقویت شوند به نحوی که سازمان مدیریت بحران بتواند از اقتدار لازم برای برخورد با دستگاه های دیگر و الزام آنها به رعایت مفاد قانون برخوردار شود.

اعتبارات مورد نیاز در کاهش ریسک و بهبود مدیریت بحران تاکنون یا به نحو مطلوب در کشور تخصیص نیافته یا درست هزینه نشده است، برای مثال با وجود تأکید قانون در استفاده از منابع موجود در تمام بخش های مدیریت بحران ازجمله پیشگیری، تاکنون در این حوزه اعتبار چندانی اختصاص نیافته یا مصرف بهینه نشده است.

همان گونه که ذکر شد کشور ایران در معرض مخاطرات طبیعی عدیده ای قرار دارد در چنین شرایطی و با توجه به موارد اشاره شده در قانون(ماده(۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ماده(۱۲) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران) جمعاً ۵ درصد بودجه عمومی دولت باید به منظور پیشگیری، ارتقای آمادگی، مقابله، بازسازی و بازتوانی در کشور به این امر اختصاص یابد. پس از ابلاغ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در تاریخ ۲۹/۳ / ۱۳۸۷ توسط رئیس مجلس شورای اسلامی به رئیس جمهور وقت، با وجود پیگیری های صورت گرفته، اختیار اعتبار از وزارت کشور،(به عنوان قائم مقام رئیس شورای عالی مدیریت بحران کشور) منتزع و به طور کامل به استناد بند «ج» ماده(۲۱۶) و بند «ش» ماده(۲۲۴) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران در اختیار معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور قرار گرفته که عملاً اختیارات از شورای عالی مدیریت بحران سلب شده و موجبات عدم تحقق مواد و تبصره های قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و آیین نامه اجرایی آن را فراهم کرده است.

مواردی که در بالا اشاره شد، نقاط ضعف قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران و چالش های فراروی اجرای این قانون بوده و نتایج بررسی ها نشان می دهد که اشکالات و آسیب های جدی در قانون و ساختار مدیریت بحران وجود دارد که این امر ضرورت بازنگری و اصلاح قانون را ایجاب می کند.

نتیجه گیری

کشور ایران در معرض خطرات عدیده ای قرار دارد(از ۴۳ نوع حوادثطبیعی بیش از ۳۳ مورد در ایران تجربه گردیده است) و همچنین به طور متوسط هر ۱۰ سال یکبار زلزله های مخرب(بالای ۶ ریشتر) به وقوع می پیوندد.

علاوه بر آن سایر حوادثاز جمله سیل، خشکسالی و غیره سالانه خسارات سنگینی را به کشور وارد می کند، بنابراین وجود ساختاری به منظور مدیریت بحران در کشور ضروری به نظر می رسد.

شایان ذکر است که در کشورهایی که از ۴۳ نوع حوادثطبیعی حداکثر ۱۰ نوع آن را تجربه کرده اند امروزه مدیریت بحران خود را در سطح وزارتخانه دیده اند، چراکه معتقدند یکی از موانع توسعه پایدار وقوع حوادثطبیعی است و همچنین در خصوص حفظ جان و مال مردم برای این موضوع اهمیت خاصی قائل شده اند.

در خصوص قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور گرچه لازم بود قبل از پایان مهلت اجرای آزمایشی، این قانون با رفع نواقص و کاستی های احتمالی به صورت دائمی به تصویب می رسید، اما در حال حاضر با توجه به اینکه مهلت اجرای آزمایشی قانون مزبور پایان یافته و متأسفانه تاکنون اقدامی در جهت تمدید و یا دائمی شدن آن انجام نشده است ضرورت دارد مدت اجرای آزمایشی این قانون تمدید شود.

همچنین نتایج بررسی ها نشان می دهد که اشکالات و آسیب های جدی در قانون و ساختار مدیریت بحران وجود دارد که ضرورت بازنگری قانون را ایجاب می کند، بنابراین لازم است فرصتی در اختیار دولت قرار گیرد که ضمن بررسی نقاط ضعف و قوت قانون مزبور و اصلاح آن، وضعیت ساختاری و عملکرد این سازمان را بهبود بخشد، زیرا نبود متولی مشخص در شرایط وقوع بحران، کشور را با مخاطرات فراوانی مواجه خواهد کرد.

لازم به ذکر است که طرح «تمدید اجرای آزمایشی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور» نیز در تاریخ ۲/۷ / ۱۳۹۲ به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد.

در طرح مذکور که در قالب یک ماده واحده و یک تبصره تنظیم شده بود، پیش بینی شده بود که مدت اجرای آزمایشی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور تا پایان سال ۱۳۹۳ تمدید شود.

همچنین به موجب تبصره پیشنهادی، دولت مکلف شده بود تا پس از بررسی نقاط ضعف، قوت و نارسایی های اجرایی این قانون و رفع نواقص آن، لایحه دائمی شدن این قانون را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.

طرح مذکور با اعمال اصلاحاتی به تصویب کمیسیون های اجتماعی، عمران، شوراها و امور داخلی کشور مجلس شورای اسلامی رسید. اصلاحات کمیسیون های مربوطه به شرح زیر است:

اصلاحات کمیسیون عمران:

ماده واحده مدت اجرای آزمایشی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب ۲۵/۱۰ / ۱۳۸۶ حداکثر یک سال پس از لازم الاجرا شدن این قانون تمدید می شود.

تبصره دولت مکلف است با بررسی نقاط ضعف، قوت و نارسایی های اجرایی این قانون و رفع نقاط ضعف اقدام قانونی لازم را تا پایان مدت مذکور به عمل آورد.

اصلاحات کمیسیون شوراها و امور داخلی کشور:

ماده واحده مدت اجرای آزمایشی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب ۲۵/۱۰ / ۱۳۸۶ حداکثر تا پایان شهریورماه ۱۳۹۳ تمدید می شود.

تبصره دولت مکلف است با بررسی نقاط ضعف، قوت و نارسایی های اجرایی این قانون و با پیش بینی رفع نواقصات، لایحه دائمی آن را حداکثر تا پایان شهریور ماه سال ۱۳۹۳ تقدیم مجلس کند.

لازم به ذکر است که الزام دولت به تقدیم لایحه مغایر اصل هفتاد و چهارم قانون اساسی است، بنابراین در تبصره مصوب کمیسیون عمران به جای عبارت «لایحه دائمی آن را حداکثر تا پایان شهریور ماه سال ۱۳۹۳ تقدیم مجلس نماید» باید عبارت «اقدامات قانونی لازم را جهت دائمی شدن قانون مذکور تا پایان شهریور ماه سال ۱۳۹۳ انجام دهد» مورد استفاده قرار گیرد.

انتهای پیام /