بانک ها از انجام وظایف قانونی خود منحرف شدند

شهریور ماه سال گذشته علی طیب نیا، وزیر محترم امور اقتصاد و دارایی در گفت وگو با خبرنگاران با اشاره به تشکیل کارگروهی با هدف شناسایی مشکلات و رفع موانع تولید در دولت براساس دستور رئیس جمهور با مسئولیت وزارت اقتصاد و دارایی در مقام جلب همکاری بخش خصوصی، کارشناسان و استادان دانشگاهها برآمد ند تا مشکلات و موانع را شناسایی و راه کارهایی را برای مقابله با آن ها طراحی کنند.

در این گفت وگو به درستی برکمبود نقدینگی بنگاه های تولیدی و صنعتی، حجم بالای نقدینگی در دست مردم، منحرف شدن این نقدینگی به سوی سفته بازی و فعالیت های ویرانگر، ناتوانی نظام بانکی در تأمین منابع برای فعالیت های اقتصادی و تولیدی در کشور انگشت گزاردند.

اما دستیابی به راه حل هایی برای برون رفت اقتصاد بیمار ایران از رکود و تورم و دیگر بحران هایی که گریبان مردم را گرفته اند نیازمند شناسایی علل و موجبات این اوضاع و احوال نگران کننده و برداشتن گام های عملی و برخورد مؤثر با انحراف نظام بانکی و اداری کشور از وظایف و اختیارات ذاتی آن ها و رعایت اصول قانون اساسی و قوانین لازم الاجرای کشور است. در این راستا به ساختار حقوقی معیوب نظام بانکی ایران و انحراف فعالیت های پاره ای از بانک ها از قانون پولی و بانکی کشورکه مهار آن ها در حوزة مسئولیت سیاسی وزیر امور اقتصاد و دارایی است به گونة کوتاه می پردازم:

١ - پیشینه قوانین بانکی در ایران

چارچوب اصلی عملیات بانکی که برپایه ماده ٥ قانون تأسیس بانک ملی ایران مصوب سال ١٣٠۶ خورشیدی تعریف شده چنین است: «بانک مجاز است ودایع نقدی مدت دار و جاری قبول کند و برای پیشرفت تجارت و فلاحت و صنعت پول قرض دهد…».

همین چارچوب در نظام بانکی جهانی برای بانک ها مقرر گردیده است. برای نمونه قانون ٢۴ ژانویه ١٩٨۴ فرانسه اختیارات و وظایف بانک ها را چنین تعریف کرده است:
«بانک ها، اشخاص حقوقی هستند که به عنوان یک حرفة عادی، عملیات بانکی انجام می دهند. عملیات بانکی شامل دریافت سپرده های مردم، عملیات اعتباری و همچنین پرداخت وام به مشتریان یا مدیریت روش های پرداخت است».

قانون بانکداری ایالات متحد امریکا نیز همین صلاحیت محدود را در مورد چارچوب اختیارات بانک ها چنین بیان کرده است:
«بانک هر گونه مؤسسه ای است که:

١ - سپرده هایی را می پذیرد که سپرده گزار دارای یک حق قانونی برای استرداد آن ها در سپرده های دیداری است.

٢ - پرداخت وام های بازرگانی

دریافت سپرده های دیداری و پرداخت وام بازرگانی از سوی یک مؤسسه برای مقاصد قانون بانکداری، تشکیل دهندة یک بانک است».

به این ترتیب بانک ملی ایران به عنوان بانک پیشگام در ایران همانند بانک های اروپایی و امریکایی به فعالیت های بازرگانی می پرداخت. مقررات مربوط به بهره و زیان دیرکرد نیز که در جلد یکم قانون مدنی مصوب سال ١٣٠٧ مسکوت مانده بود با تصویب قانون تسریع محاکمات در سال ١٣٠٩ و پیش بینی خسارت تأخیر تادیه به نرخ ١٢ درصد در سال و تصویب مقررات تفصیلی در این زمینه در مواد ٧١٩ تا ٧٢۶ قانون آیین دادرسی مدنی سال ١٣١٨ و ایجاد محدودیت در زمینه نرخ بهره، روابط سپرده گزاران، وام گیرندگان و بانک ها و نیز صدور حکم به پرداخت زیان دیر کرد در دادگاهها روشن شد.

تأسیس بانک مرکزی ایران برپایه قانون بانکی و پولی در سال ١٣٣٩ خورشیدی که ابتکار تدوین آن را رئیس بانک مرکزی بلژیک برعهده داشت گام بزرگ دیگری در پیشرفت قوانین بانکی ایران بود.

با این حال بررسی های حقوقی و بانکی در زمینه تدوین یک قانون جامع بانکی در زمان ریاست بانک مرکزی شادروان دکتر عبدالعلی جهانشاهی با بهره گرفتن از کارشناسان ایرانی و خارجی انجام شد و قانون پولی و بانکی ایران در سال ١٣٥١ به تصویب سنا و مجلس شورای ملی رسید.

با تصویب این قانون بر پایه پیشرفته ترین قوانین بانکی اروپایی، نظام بانکی ایران در زمان خود به حد کمال رسید و در خدمت هدف های بانکداری نوین قرار گرفت. ادارة نظارت بر بانک ها نیز در بانک مرکزی شکل گرفت و به دلیل نظارت مؤثر بر بانک های دولتی و خصوصی، فعالیت های بانک ها در چارچوب وظایف قانونی آن ها انجام می شد و با هر بانک متخلّفی نیز برخورد می شد.

٢ - قانون عملیات بانکی بدون ربا(بهره)

لایحه قانون موسوم به عملیات بانکی بدون ربا در سال ١٣۶١ از سوی دولت میرحسین موسوی به مجلس تقدیم شد و پس از تصویب در مجلس در ٢٨ شهریور ١٣۶٢ در روزنامه رسمی کشور انتشار یافت.

با وجود مقررات کامل بانکی در ایران که گام به گام پس از مشروطیت تدوین و پس از تصویب در مجلسین به مورد اجرا گذارده شده بود چرا این لایحه به مجلس تقدیم شد؟ لایحة تقدیم شده به مجلس دارای مقدمه توجیهی نیست تا دلایل تقدیم آن را نشان دهد.

این قانون همچنین دارای کارهای مقدماتی که لازمة تدوین و تقدیم یک لایحة قانونی است نمی باشد و هیچ روشن نیست چه کسانی، با چه صلاحیت هایی و برپایه کدام گزارش یا تحلیل های بانکی دست اندرکار تدوین آن بوده اند.

دستاویز تصویب این قانون، آنگونه که درباره آن تبلیغ شده حذف ربا از نظام بانکی کشور بوده است. در عنوان این قانون واژ ه های «ربا» و «بهره» همسان یکدیگر شمرده شده اند. حال آنکه ربا و بهره در همة نظام های حقوقی و بانکی دو مفهوم جدا از یکدیگر هستند.

حداقل از دوران رُم باستان، قانونگذاران به جدایی این دو مفهوم حقوقی توجه داشته اند. در انگلستان از سال ١٥۴۶ و در فرانسه در سال ١٧٨٩ دربارة نرخ بهره، قانونگذاری شده ولی ربا در همه نظام های حقوقی مردود و جرم شمرده شده است.

امروزه جدایی مفهوم بهره از ربا پذیرش جهانی یافته است و درکشور ما نیز قوانین تفصیلی در زمینه مشروعیت بهره و ممنوعیت ربا به تصویب رسید و نظام بانکی در ایران بر پایه نرخ بهرة قانونی استوار گردید. اصل ۴٣ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز مشروعیت بهره را پذیرفته و ربا را چون احتکار ممنوع، باطل و حرام دانسته است.

به هر حال وجود نرخ قانونی بهره خواه در زمینه سپرده گزاری و یا پرداخت وام بانکی گریز ناپذیر است و نظام بانکی در ایران نمی تواند بدون وجود نرخ بهرة قانونی به فعالیت بازرگانی خود بپردازد. از سوی دیگر شورای نگهبان نیز مجاز نبوده است در زمینه قوانین لازم الاجرای کشور که نرخ قانونی بهره را به رسمیت شناخته بودند اظهار نظر کند.

بنابراین اظهار مورخ ٣ / ١٠ / ١٣۶٢ این شورا که به نظر اکثریت، مواد ٧١٢ و ٧١٩ قانون آئین دادرسی مدنی را مغایر موازین شرعی دانست و نیز اظهار نظر مورخ ١٢ / ۴ / ١٣۶۴ که بار دیگر مواد ٧١٩ تا ٧٢٣ قانون آیین دادرسی مدنی سال ١٣١٨ را به نظر اکثریت خلاف شرع دانست، دارای اعتبار قانونی نبوده اند. زیرا شورای نگهبان بر پایه اصل ٩۶ قانون اساسی، مرجع قانونگذاری یا نسخ قوانین و مقررات موجود در کشور نیست.

از سوی دیگر ماده ٣ قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال ١٣۶٢، قالب ها و عقودی غیر بانکی چون مشارکت، مضاربه، اجاره به شرط تملیک، معاملات اقساطی مزارعه، مساقات، سرمایه گزاری مستقیم، را وارد عملیات بانکی کرده که خارج از عرف و مفهوم حقوقی بانکداری بازرگانی است.

این قالب ها و عقود غیر بانکی در عمل برای بانک ها غیر قابل اجرا بوده اند و بانک ها ناگزیر برای آنکه دچار ضرر و زیان نشوند آن ها را به گونة صوری و ظاهری به اجرا درآورده اند. بانک ها به درستی به اجرای ظواهر این قانون بسنده کرده و همچنان بر پایه قانون تأسیس بانک ملی ایران و عُرف بانکداری جهانی به گرد آوری سپرده های مردم و پرداخت وام پرداخته اند.

ماده ٥ این قانون، عنوان پذیرفته شده «بهره بانکی» را کنار گزارده و سخن از «منافع حاصل از عملیات مذکور در ماده ٣» به میان آورده است. ماده ٢٠ این قانون نیز به جای «بهرة بانکی»، سخن از «سود بانک ها» به میان آورده است.

این در حالی است که واژه های «نفع» و «سود» از نظر حقوقی جدای از مفهوم «بهره» هستند. سود در شرکت مدنی برای شریکان و یا در شرکت های بازرگانی برای سهامداران یک امر احتمالی است.

زیرا پیش می آید که شرکت در معاملات خود دچار زیان شود. بنابراین سود به دلیل احتمالی بودن، نرخ پذیر نیست. ولی بهرة بانکی، رقم ثابتی است که بانک باید تعهد پرداخت به سپرده گذار یا از وام گیرندگان دریافت کند.

بنابراین جایگزین کردن واژه های «نفع یا سود» به جای «بهره» در این قانون، نشان از بی دانشی نویسندگان آن و یا توسّل آنان به ظاهر سازی و «کلاه شرعی» است که تاریخ مصرف آن با قانونگذاری های پیشرفته پس از مشروطیت سپری گردیده بوده است. به هر حال اجرای مکانیزم موهوم پیش بینی شده در ماده ۵ این قانون که مقرر داشته است:

«منافع حاصل از عملیات بانکی میان بانک و سپرده گزاران بر اساس قرارداد منعقده، متناسب با مدت و مبالغ سپرده های سرمایه گزاری و رعایت سهم منافع بانک به نسبت مدت و مبلغ، در کل وجوه به کار گرفته شده در این عملیات تقسیم خواهد شد».

در عمل غیر ممکن بود و از این رو این شیوه و مکانیزم تعیین میزان سود هیچگاه به مورد اجرا در نیامد. از همان نخستین سال تصویب این قانون به دلیل نگرانی سپرده گزاران از شریک شدن با بانک های دولتی و نبودِ نرخ بهرة ثابت در این قانون، در اندیشة بیرون کشیدن سپرده های خود از بانک ها بودند که اگر چنین می شد، بانک ها ورشکسته می شدند.

اگر حُسن نیتی در کار بود باید در برابر این بُن بست بیدرنگ بساط این قانون برچیده می شد ولی به جای تقدیم لایحه ای برای نسخ این قانون، دولت وقت برای پیشگیری از اینکه سپرده گزاران سپرده های خود را از بانک ها بیرون نکشند از طریق مجمع عمومی بانک ها بی آنکه این مجمع صلاحیتی برای این تصمیم گیری داشته باشد با نادیده گرفتن مکانیزم و مندرجات ماده ۵ قانون مزبور جدولی برای نرخ سود سپرده ها برحسب مدت از یک ساله تا پنج ساله تدوین و بانک ها را ملزم به پرداخت این سود و موقتاً از پیدایش یک بحران در نظام بانکی کشور پیشگیری کرد.

به این ترتیب قانون موسوم به عملیات بانکی بدون ربا از همان هنگام تصویب به دلیل اینکه با قوانین بانکداری ایران و اصول بانکداری جهانی ناسازگار بود مهجور واقع و بایگانی شد.

از سوی دیگر اعلام غیر شرعی بودن خسارت تأخیر تأدیه یا زیان دیر کرد به ناروا از سوی شورای نگهبان در سال ١٣۶٢ به بحرانی در نظام بانکی و دادگاهها انجامید. این در حالی بود که مقررات خسارت تأدیه که از سال ١٣٠٩ خورشیدی تصویب شده بود روابط بانک ها با سپرده گزاران، وام گیرندگان و دادگاهها را در صدور حکم به زیان دیر کرد به سود بستانکاران تنظیم کرده بود.

برای کاهش این بحران یک سلسله تصمیم های اداری و موردی گرفته شد و زیان دیر کرد در مورد مطالبات گذشته و حال بانک ها و چک های بی محل دوباره برقرار گردید. سرانجام با تصویب ماده ٥٢٢ قانون آیین دادرسی مدنی در سال ١٣٧٩ با برقراری دوباره نرخ زیان دیر کرد بر پایه شاخص نرخ تورّم که همه ساله از سوی بانک مرکزی تعیین می شود تا حدودی روابط قراردادی بدهکاران و بستانکاران و دادگاهها روشن شد. ولی نبودِ یک جایگزین روشن برای نرخ قانونی بهره همانند آنچه در همه نظام های حقوقی بانکی وجود دارد، نظام بانکی و قراردادهای خصوصی را در کشور ما همچنان دچار ابهام و سردرگمی کرده است.

قالب ها و عناوین مذکور در ماده ٣ قانون عملیات بانکی بدون ربا نیزکه ناگزیر از سوی بانک ها به گونه صوری و کلاه شرعی بکار برده شده اند بانک ها را گرفتار کاغذ بازی کرده است.

در خلال هزار سال پیش از مشروطیت روش های غیر مستقیم و کلاه شرعی در پستوهای رباخواران بکار می رفته است. همانگونه که دیدیم با تصویب قوانین و مقررات پیشرفته در کشور پس از مشروطیت به این روش ها پایان داده شد. ولی اکنون با تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا، این روش ها وارد نظام بانکی کشور شده اند.

این مقررات ریا کارانه، به ویژه در دولتی که سخن از حقوق شهروندی به میان آورده است شایسته ملت ایران نیستند و در یک جامعه مردم سالار که قانون باید بیان کننده اراده عمومی مردم باشد جایگاهی ندارند.

دولت و مجلس وظیفه دارند با برچیدن بساط قانون عملیات بانکی به اصطلاح بدون ربا که جز ضرر و زیان، فساد و آسیب به حیثیت جهانی کشور ما نتیجه ای در بر نداشته است، مقررات بانکی را بر پایه اصل ۴٣ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که مشروعیت بهرة قانونی را پذیرفته است و قوانین سابق بانکی ایران و کنار گذاردن نرخ سود بانکی دستوری و تعیین معیارهای قانونی نرخ بهره و با در نظر گرفتن دگرگونی های بانکداری جهانی اِحیا و نظام بانکی ایران را به خدمت منافع مشروع سپرده گزاران و پرداخت وام های فراوان به صنعت، کشاورزی و بخش های تولیدی درآورند.

٣ – ممنوعیت ورود بانک ها به عرصة معاملات غیربانکی

آنچه در این میان نگران کننده است تخلف بانک ها از مقررات لازم الاجرای ماده ٣۴ قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ١٣٥١ است. بر پایه این ماده:
«انجام عملیات زیر برای بانک ها ممنوع است:

- خرید و فروش کالا به منظور تجارت

- معاملات غیر منقول جز برای بانک هایی که هدف آن ها انجام معاملات غیر منقول است

- خرید سهام و مشارکت در سرمایه یک یا چند شرکت یا خرید اوراق بهادار داخلی یا خارجی به حساب خود به میزانی بیش از آنچه بانک مرکزی ایران به موجب دستورها یا آیین نامه های خاص تعییین خواهد کرد».

دلیل ممنوعیت ورود بانک ها به عرصه این معاملات روشن است. وظیفة تخصصی و قانونی بانک ها گردآوری سپرده های مردم و پرداخت وام به صاحبان صنایع و کشاورزان و بخش های تولیدی است. ورود بانک ها به عرصة تجارت کالا و از جمله خرید و فروش سکّه و ارز، معاملات غیر منقول، ساخت و ساز و یا تأسیس شرکت های بازرگانی از چارچوب وظایف قانونی بانک ها بیرون است.

افزون بر آن ورود بانک ها به این عرصه ها، بانک را در معرض خطر ورشکستگی قرار می دهد و باعثزیان سپرده گزاران است. از سوی دیگر اگر بانک ها با سرمایه های بزرگ خود وارد عرصة تجارت و خرید و فروش کالا و املاک شوند موازنة عرضه و تقاضا را که باید در یک روند طبیعی به سود مصرف کنندگان ادامه داشته باشد به زیان مصرف کنندگان برهم می زنند و با ایجاد انحصارها، زمینه ساز افزایش بهای کالاها و املاک ومسکن می شوند. بنابراین الزامات مذکور در مادة ٣۴ قانون پولی و بانکی کشور از اصول گریز ناپذیر نظام بانکداری جهانی است.

از همین رو بانک های ایرانی به موجب این قانون از ورود به عرصة اینگونه معاملات منع شده اند. بدیهی است ماده ١٠ قانون عملیات بانکی بدون ربا که به بانک ها اجازه داده است با هماهنگی وزارت مسکن و شهرسازی، واحدهای مسکونی ارزان قیمت به منظور فروش اقساطی و یا اجاره به شرط تملیک احداثکنند، مربوط به بانک مسکن می باشد که به دنبال گردآوری سپرده های مردم نیست و با کمک های دولت به نیازمندان مسکن وام می دهد یا خانه های ارزان قیمت احداثمی کند.

اما بانک های بازرگانی که مشمول ماده ٥ قانون تأسیس بانک ملی ایران و ماده ٣۴ قانون بانکی و پولی کشور مصوب سال ١٣٥١ هستند در هیچ شرایطی نمی توانند سپرده های مردم را از مسیر پرداخت وام به بخش های کشاورزی و صنعت منحرف ساخته و وارد عرصة خرید و فروش ملک و بساز و بفروشی شوند. در واقع بانکی که سپرده های مردم را گردآوری ولی همه و یا هر بخشی از این سپرده ها را در راه معاملات املاک و آپارتمان سازی و برج سازی هزینه کند از مفهوم و عنوان قانونی بانک بیرون است.

تبصره ماده ٣ و ماده ٨ قانون عملیات بانکی بدون ربا که به بانک ها اجازه «سرمایه گزاری مستقیم» داده است در جای خود با اصول متعارف بانکداری بازرگانی سازگار نیستند. حتی اگر بانک ها بخواهند در طرح های تولیدی و عمرانی سرمایه گزاری کنند برپایه ماده ٨ این قانون: «اینگونه سرمایه گزاری ها باید در ضمن لایحة بودجة سالانه کل کشور به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و نتیجة ارزیابی طرح حاکی از عدم زیان دهی باشد».

بنابراین بانک های بازرگانی، خواه دولتی یا خصوصی نمی توانند سرمایه های خود را که به گونة عمده سپرده گزاری های مردم است وارد قلمرو افسار گسیخته بساز و بفروشی و فعالیت هایی از این دست کنند.

سپرده گزاران در بانک های بازرگانی متعارف کمترین ریسک را نمی پذیرند و بانک باید بازپرداخت اصل سپرده و بهرة آن را تضمین کند. افزون برآن بانک های متعارف حق ورود به عرصه های مخاطره آمیز را ندارند و از همین رو لزوماً مشمول محدودیت های پیش بینی شده در ماده ٣۴ قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ١٣٥١ هستند.

۴ - درگیر شدن بانک ها با معاملات غیر قانونی

به رغم نص روشن ماده ٣۴، بسیاری از بانک ها و مؤسسات اعتباری به عناوین گوناگون وارد بازار سکّه و ارز شده و سرمایه های خود را که باید برای پرداخت وام های فراوان در خدمت صنعت و کشاروزی قرار دهند در انتظار افزایش بهای این اقلام بلوکه کرده اند.

از سوی دیگر با گشودن دریچه تراکم فروشی از سوی شهردار تهران و شهرداران در دیگر شهرها به تبعیت از اقدام غیر قانونی شهرداری تهران، بانک ها نیز وارد معاملات خرید زمین های بزرگ و در مواردی باغ های بزرگ داخل و اطراف شهرها شده و با خرید تراکم غیرقانونی از شهرداری و تغییر کاربری باغ ها و تخریب فضای تنفّسی شهرها دست به ساخت و سازهای بلند مرتبه و بساز و بفروشی زده اند.

پاره ای از بانک ها پا را فراتر نهاده و با تأسیس و ثبت غیر قانونی شرکت هایی به نام سرمایه گزاری، سرمایه های خود را که به گونة عمده سپرده های مردم است در اختیار این شرکت ها گزارده تا بتوانند با خرید زمین های بزرگ و خرید تراکم از شهرداری وارد عرصة ساخت وساز و بساز و بفروشی شوند. بدیهی است که تأسیس این شرکت های به اصطلاح سرمایه گذاری نیز مشمول منع قانونی بند ٣ ماده ٣۴ قانون پولی و بانکی است. از آنجا که این شرکت ها زیر کنترل کامل بانک تأسیس کننده آن هستند چون ابزاری برای انجام تخلفات بانک ها بکار گرفته شده اند.

جای شگفتی است که در خلال یک دهه گذشته که این تخلفات روشن آغاز شده و گسترش یافته و بسیاری از بانک های دولتی و خصوصی درگیر با این تخلفات شده اند، بانک مرکزی ایران که برپایه بند «ب» ماده ١١ قانون پولی و بانکی کشور وظیفه «نظارت بر بانک ها و مؤسسات اعتباری را طبق مقررات این قانون» برعهده داشته و دارد از انجام نظارت مؤثر بر بانک ها و ممنوع ساختن آن ها از ورود به عرصة خرید و فروش سکّه و ارز، خرید و فروش غیر منقول و یا تشکیل شرکت های غیر قانونی سرمایه گزاری خودداری کرده و بانک های کشور از چارچوب وظایف قانونی خود بیرون رفته و به گونه گسترده وارد فعالیت های انحرافی و زیان بار گردیده اند.

برای نمونه گزارش های مسئولان بلند پایه بانک ملّت تکان دهنده است. در این گزارش ها با اعتراف به ورود این بانک به عرصه خرید و فروش املاک و ساخت و سازها با شگفتی فراوان این اقدامات غیر قانونی را این چنین توجیه کرده اند که این معاملات سود قابل توجهی را نصیب بانک ملت و سهامداران آن خواهد کرد.

این در حالی است که هدف از تأسیس بانک و تعیین صلاحیت تخصصی و محدود برای بانک این نیست که مدیران بانک ها بتوانند امکانات بانک ها را خارج از محدودة اختیارات بانک و از هر طریق در جهت تأمین هرچه بیشتر منافع سهامداران بانک بکار گیرند.

رئیس هیأت مدیره بانک ملت نیز در سخنانی درمرداد ماه ١٣٩٢ انگیزه ورود این بانک به معاملات غیر قانونی املاک و ساخت و سازها را با شگفتی فراوان پائین بودن نرخ بهرهوام های بانکی می داند و در بخشی از سخنان خود می گوید: با وجود این که پروانه های ساخت برخی از پروژه ها با تأخیر از سوی مراجع ذیربط صادر شده اما کارها به خوبی پیش رفته است.

وی با تأکید براین نکته که ورود بانک ملت به ساخت پروژه های ساختمانی کاملاً هوشمندانه بوده است یادآور شد: این کار علاوه بر تکمیل زنجیره مالی، فعالیت های بانک را نیز کامل کرده است. رئیس هیأت مدیره بانک ملت با اشاره به این نکته که سرمایه گذاری در حوزه ساختمانی ریسک پایین و بازدهی بالایی دارد خاطر نشان کرد: در عین حال بانک در نتیجه تهاتر مطالبات خود از طریق تملّک زمین و با توجه به رشد قیمت زمین و مسکن، ارزش افزودة خوبی به دست آورده است. به گفته وی، با توجه به نرخ پایین سود تسهیلات و افزایش قیمت تمام شده پول، سرمایه گذاری در حوزه املاک و مستغلات اهمیت زیادی برای بانک دارد و درآمد حاصل از اجرای پروژه ها می تواند بخش قابل توجهی از سود سهم بانک را محقق می کند(نشریه داخلی بانک ملت، سال نهم، شماره ٧٩ تیر و مرداد ١٣٩٢، صفحه ١٥)

آنچه در این گزارش ها آمده مربوط به ورود گستردة بانک ملت به معاملات غیر بانکی است. از آنجا که بانک مرکزی در یک دهه گذشته وظیفة نظارتی خود را نسبت به عملکرد بانک ها انجام نداده است بسیاری دیگر از بانک ها خواه دولتی یا خصوصی و مؤسسات شبه بانکی کم و بیش در گیر چنین تخلفات مهمی شده اند.

ماده ٣٩ قانون پولی و بانکی کشور در مورد تخلف بانک ها از این قانون و آیین نامه های آن و یا تخلف بانک از اساسنامه خود دارای ضمانت اجرا های قاطعی چون سلب اختیار از هیأت مدیره بانکِ متخلّف و واگذاری ادارة آن بانک به بانک مرکزی و یا حتی لغو اجازة تأسیس بانک متخّلف است.

بانک مرکزی که وظیفه حساس نظارت بر بانک ها را برعهده دارد نباید در برابر این تخلفات سنگین بی تفاوت بماند. به دلیل گستردگی تخلفات بانک هایی که سپرده های مردم را به سوی ساخت وسازهای غیر قانونی هدایت کرده اند بانک مرکزی باید برحسب مورد، تضمین های مذکور در ماده ٣٩ از جمله لغو اجازة تأسیس را در مورد اینگونه بانک ها به مورد اجرا گذارد.

٥ - تأسیس بانک های غیر قانونی

فصل یکم از بخش سوم قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ١٣٥١ شروط تأسیس بانک را پیش بینی کرده که یک دگرگونی بسیار با اهمیت در نظام بانکداری ایران است. بند «ج» ماده ٣٠ این قانون مقرر کرده است:

«تأسیس بانک در ایران موکول به تصویب اساسنامة آن به وسیلة شورای پول و اعتبار و صدور اجازه از طرف بانک مرکزی ایران است».

بند «الف» ماده ٣١ این قانون نیز افزوده است: «تشکیل بانک فقط به صورت شرکت سهامی عام با سهام با نام ممکن خواهد بود».

این مقررات، بانک را یک شرکت بازرگانی دانسته اند که به گونه روشن در قلمرو بخش خصوصی است و باید زیر نظارت کامل بانک مرکزی باشد. قوانینی که پس از انقلاب تصویب شدند تغییری در ماهیت حقوقی بانک و چگونگی تأسیس آن و مقررات قانون پولی و بانکی نداده اند. به ویژه ماده ٥ قانون سیاست های اصل ۴۴ که در جای خود محلّ انتقاد است، حداکثرِ سقف مجاز تملّک سهام بانک ها را برای نهادهای عمومی غیر دولتی به گونه مستقیم یا غیر مستقیم حداکثر ١٠ درصد مقرر کرده است که دلالت بر ممنوعیت ورود دولت، وزارتخانه ها، مؤسسات عمومی دولتی به عرصه بانکداری دارد.

با این حال در چند سال گذشته یک رشته بانک هایی تأسیس شده اند که زیر کنترل سازمان های دولتی و نهادهای عمومی دولتی و یا نهادهای مدنی هستند و هیچ روشن نیست بانک مرکزی ایران چگونه مجوّز تأسیس به آن ها داده است. پاره ای از این بانک ها به شرح زیر هستند:

- بانک سینا: بنیاد مستضعفان و جانبازان، سال ١٣٨٧

- بانک شهر: شهرداری ها، سال ١٣٨٨

- بانک دی: بنیاد شهید و مؤسسه شاهد، سال ١٣٨٩

- بانک حکمت ایرانیان: ارتش، سال ١٣٨٩

- بانک قوامین: نیروی انتظامی، سال ١٣٩١

- مؤسسه اعتباری کوثر: بنیاد تعاون ارتش، سال ١٣٩٢

این بانک ها نمی توانند در قالب شرکت سهامی عام و با سهام با نام که شرکت های بازرگانی هستند و مشمول بند «الف» ماده ٣١ قانون پولی و بانکی کشور قرار گیرند. وجه مشترک این بانک ها این است که زیر کنترل دستگاههای دولتی، شبه دولتی یا نهادهای مدنی هستند که آشکارا از مفهوم یک شرکت بازرگانی بیرون هستند.

برای نمونه بنیاد مستضعفان و جانبازان و یا بنیاد شهید مؤسسات شبه دولتی هستند که با هدف های ویژه ای تأسیس شده اند و تأسیس بانک هیچ ارتباطی به هدف های آن ها ندارد و فعالیت ویژه بانکی نیز از چارچوب وظایف آن ها بیرون است.

ارتش برپایه اصل ١۴٣ قانون اساسی برای پاسداری از استقلال و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی ایران و سپاه پاسداران برای نگهبانی از انقلاب و دستاوردهای آن تأسیس گردیده اند. بنابراین این سازمان های نظامی و دولتی با اهمیت کشور نمی توانند از چارچوب وظایف حساس مقرر در قانون اساسی بیرون بروند و به گونه مستقیم و یا از طریق تشکیل مؤسسات دیگر به گونه غیر مستقیم اقدام به تأسیس بانک بنمایند.

نیروی انتظامی که در برگیرندة شهربانی و ژاندارمری است برای حفظ نظم در شهرها و روستاها تشکیل شده است و وظایف ضابطان دادگستری را نیز بر پایه مواد ١٥ تا ٢٥ قانون آیین دادرسی کیفری سال ١٣٧٨ برعهده دارد. نیروی انتظامی به عنوان یک اُرگان دولتی با چنین وظایف تعریف شده و حساسی نمی تواند به گونه مستقیم یا غیر مستقیم بانک تأسیس کند و وارد عملیات بانکی که دارای طبیعت بازرگانی هستند بشود.

شهردار اگر از سوی یک شورای شهر که اعضای آن بر پایة یک انتخابات آزاد و عادلانه انتخاب شده باشند برگزیده شود و شهرداری اگر از سوی چنین شهرداری اداره شود یک نهاد مدنی است و برپایه قانون شهرداری مصوب سال ١٣٣۴ و یا قانون تشکیلات و وظایف شوراها مصوب سال ١٣٧٥ الزاماً باید در چارچوب وظایف ویژة مقرر در این قوانین فعالیت کند و در هیچ شرایطی نمی تواند وارد فعالیت های بازرگانی شود و یا مبادرت به تأسیس بانک کند که نیازمند یک شرکت سهامی عام و با سهام با نام است.

بنابراین تأسیس بانک از سوی شهردار تهران یا هر یک از شهرداران در دیگر شهرهای کشور ناسازگاری روشن و قطعی با مندرجات مواد ٣٠ و ٣١ قانون پولی و بانکی کشور دارد. به ویژه آنکه بخش اصلی درآمدهای نجومی شهرداری تهران از منابع غیر قانونی چون فروش تراکم ساختمانی، تغییر کاربری ها، تجاوز به حقوق مالکانه مردم و پایمال کردن مقررات شهرسازی به دست می آیند.

این در حالی است که از آغاز تأسیس شهرداری پس از مشروطیت در ایران و پیش از بکار گرفتن روش شوم و ویرانگر تراکم فروشی از سال ١٣۶٩، شهرداری درآمدهای محدود خود را از منابع قانونی به دست می آورد و نیازی به تأسیس بانک نداشت و درآمدهای قانونی شهرداری در بانک های دولتی واریز می شد. شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی به هیچ عنوان نمی توانسته اند مجوّز تأسیس بانک از سوی شهرداری تهران را صادر کنند.

تأسیس اینگونه بانک ها، نظام بانکی کشور را از وظایف ویژه خود منحرف واین بانک ها نیز با ورود به عرصة معاملاتی که به موجب ماده ٣۴ قانون پولی و بانکی کشور منع شده اند زمینه ساز ایجاد آشفتگی در نظام اقتصادی و شهرسازی کشور شده اند.

اگر بانک بر پایه مواد ٣٠ و ٣١ قانون پولی و بانکی کشور در چارچوب استاندارد جهانی و در قالب یک شرکت سهامی عام و با سهام با نام و یک مؤسسه بازرگانی تأسیس شود در برابر بانک مرکزی نظارت پذیر خواهد بود و بانک مرکزی می تواند با نظارت های دوره ای و مستمر از هر گونه تخلف احتمالی آن پیشگیری کند و در صورت تخلّف، ضمانت اجراهای مقرر در ماده ٣٩ قانون مزبور را تا مرز لغو کردن مجوّز تأسیس آن بکار برد. ولی هنگامی که نهادهای دولتی چون ارتش، سپاه و دیگر مؤسسات دولتی و شبه دولتیِ وصلِ به حاکمیت، بانک تأسیس می کنند بانک مرکزی در موقعیتی نخواهد بود که این نهادهای نیرومند را که از ارکان حاکمیت هستند مورد نظارت و کنترل قرار دهد.

۶ – معوّقات بانکی

روز یکشنبه ١٥ دی ماه ١٣٩٢ رئیس محترم سازمان بازرسی کل کشور اعلام کرد رقم وام های بانکی که وام گیرندگان در سر رسید از باز پس دادن آن ها خودداری می کنند و در اصطلاح از آن ها به «معوّقات بانکی» یاد می شود به مرز بی سابقه ١٠٠ هزار میلیارد تومان رسیده است.

به گمان نزدیک به یقین می توان گفت بانک های دولتی این وام ها را به بخش خصوصی پرداخت نکرده اند. ولی پرسش این است که چه اشخاصی یا کدام شرکت های دولتی و برای چه مقاصدی این وام های کلان و نجومی را از بانک های دولتی گرفته و در چه طرح هایی هزینه کرده اند که پس از سررسید از بازپرداخت این بدهی های کلان خودداری می کنند؟

پرسش دیگر این است که پس از مدت های طولانی تأخیر در بازپرداخت این وام ها چرا نام این بدهکاران بانکی اعلام نمی شود؟ گاه گفته می شود شخصی که در معرض اتهام و از سوی دادسرا مورد پیگرد قرار می گیرد برای حفظ آبروی متهم و خانوادة او از ذکر نام متهم در رسانه ها تا پیش از صدور رأی قطعی بر محکومیت او خودداری شود و حال آنکه در مورد اشخاصی که به مقامات دولتی تکیه دارند این پنهان کاری به زیان جامعه است.

از همین رو در کشورهای اروپایی به محض اینکه یک مقام بلند پایه متهم به فساد مالی یا حتی فرار از پرداخت مالیات می شود، بی درنگ رسانه ها نام او را منتشر می کنند و این افشاگری به چالشی برای حزب و گروه سیاسی این دولتمردان می انجامد. یک نمونه از آن متهم شدن وزیر دارایی فرانسه در کابینه اولاند، به فرار از پرداخت مالیات درسال میلادی گذشته است که به کناره گیری وی از کابینه انجامید.

اما پنهانکاری در بارة اشخاص یا شرکت هایی که چنین وام هایی را گرفته اند چه توجیهی دارد؟ این اشخاص حقیقی یا حقوقی به ارتکاب جرمی متهم نشده اند که به فرض برای حفظ آبرو از آشکار کردن نام آنان خودداری شود. به سادگی قابل درک است این اشخاص یا شرکت ها وابستگی به دولت ها داشته که توانسته اند این وام های کلان و نجومی را از بانک های دولتی دریافت و از بازپس دادن آن خودداری می کنند.

چه بسا به همین دلیل است که مقامات بانکی، بازرسی کل کشور یا مقامات قضایی نیز در انتشار نام های آنان احتیاط می کنند. این در حالی است که این حق مردم است از آنچه در نظام بانکی کشور گذشته است آگاهی به دست آورند و از سوی دیگر روشن شود چرا بانک مرکزی در انجام وظیفة نظارتی خود بر بانک ها چنین کوتاهی سنگینی را مرتکب شده است و چنین زیان بزرگی به بانک ها و در واقع اموال عمومی و حقوق مردم وارد شده است.

٧ – پیامدهای ورود بانک ها به معاملات غیر قانونی

این انحرافات برای اقتصاد کشور بسیار گران تمام شده اند. درحالی که بانک ها وظیفه دارند با گردآوری سپرده ها، وام های فراوان به کشاورزان و بخش های تولیدی خصوصی پرداخت کنند این سپرده ها به مسیرهای انحرافی و زیان بار رفته اند. از سوی دیگر بخش کشاورزی کشور به دلیل اینکه دسترسی به وام های بانکی نداشته به شدت در تنگنا قرار گرفته و زمین های کشاورزی بی بهره مانده و آن چنان که آقای دکتر روحانی رئیس جمهور در گزارش ١٠٠ روزه آغازین کار دولت خود تأکید کرده است: «امسال ناچار هستیم ٢ / ٧ میلیون تن گندم از خارج وارد کنیم».

همین امر موجب شده است در سال های اخیر و در شرایط تحریم و یا غیر تحریم که دولت باید در هزینه کردن ارزهای خارجی خود نهایت صرفه جویی را انجام دهد میلیاردها دلار از سرمایه های ملی را برای خرید گندم از خارج و تأمین نان مردم هزینه کند.

در بخش صنعت و بخش های تولیدی، اوضاع نگران کننده تر است. به دلیل انحراف بانک ها از انجام وظیفة اصلی خود که پرداخت وام های فراوان به این بخش هاست صنایع بخش خصوصی دچار رکود، توقف و پاره ای از آن ها دچار تعطیلی شده اند و سرمایه های بانک ها که باید در خدمت تولید و ایجاد اشتغال سازنده باشند وارد عرصه های ساخت وساز و بساز و بفروشی شده اند. پیامد آن هم این بوده است که باب واردات کالاهای بُنجُل چینی و غیره و قاچاق کالا از مرزها به کشورگشوده شده و انواع فساد ها را برای نظام دولتی و بازرگانی کشور به ارمغان آورده اند.

پیامد شوم دیگر منحرف شدن بانک ها از وظایف قانونی و تخصصی خود وکمیابی وام برای بخش های کشاورزی، صنعت و خدمات این بوده است که دست اندرکاران این بخش ها دست نیاز به سوی بازارهای پولی غیر بانکی دراز کرده و ناگزیر شده اند با پرداخت بهره های سنگین، نقدینگی مورد نیاز فعالیت های خود را در حداقل تأمین کنند. همین امر باب رباخواری را در نظام پولی کشور گشوده و نیازمندان به وام های بانکی را اسیر آزمندی های سیری ناپذیر رباخواران و در بسیاری از موارد گرفتار زندان کرده است.

جای افسوس است که بانک مرکزی ایران از انجام وظیفه نظارتی خود بر بانک ها که به روشنی در بند «ب» ماده ١١ قانون پولی و بانکی کشور پیش بینی شده است در خلال یک دهه گذشته خودداری کرده و بانک های کشور با ورود به عرصة این معاملات غیر قانونی، از انجام وظایف قانونی خود منحرف شده و کشاورزی، صنعت و شرکت های تولیدی دچار رکود، توقف و تعطیلی شده و نظام رباخواری در کشور گسترش یافته است.

قطعاً در هیچ یک از کشورهای پیشرفته ای که از اصول پذیرفته شده بانکداری پیروی می کنند و سازمان های نظارت بر بانک ها، فعالیت های بانک ها را با دقت نظارت و کنترل می کنند اثری از این انحراف ها و رباخواری ها به چشم نمی خورد. دادسراها و دادگاهها نیز در این کشورها با افرادی که دست به رباخواری می زنند و یا حرفه خود را رباخواری قرار می دهند با شدت برخورد و در مورد آنان کیفر زندان را به کار می گیرند.

در پایان یادآور می شوم که رکود اقتصادی و تورم بی سابقه ای که اقتصاد بیمار کشور را فراگرفته و پدیده های شومی چون بیکاری نسل جوان، گسترش بزهکاری، اعتیاد و انواع گرفتاری های دیگر را برای شهروندان به بار آورده پیامد مستقیم زیر پاگزاردن اصول قانون اساسی و قوانین لازم الاجرای کشور در سه دهة گذشته است. ملت ایران از دولتی که برآمده از یک انتخابات است انتظار برخورد جدّی و پایان دادن به این قانون شکنی ها و احترام به حقوق شهروندان را دارد.

در این راستا تدوین و تقدیم لایحه ای از سوی دولت به مجلس برای احیای نظام بانکداری جهانی در کشور و نیز الزام بانک مرکزی از هم اکنون به نظارت مؤثر بر فعالیت های بانک ها و انجام حسابرسی های منظم از آن ها و اجرای تضمین های مذکور در ماده ٣۴ قانون پولی و بانکی در اختیار وزارت اقتصاد و دارایی است.

انتظار می رود با تلاش و پیگیری های جدّی وزیر محترم اقتصاد و دارایی با لغو مجوّز تأسیس بانک های غیر قانونی، انحرافات بانک ها از چارچوب وظایف قانونی و تخصصی آن ها در هر مرحله ای که باشد متوقف گردد تا بانک ها بتوانند سپرده های کوچک و بزرگ سپرده گزاران را در راستای به حرکت درآوردن چرخ کشاورزی و صنعت و شکوفا ساختن اقتصاد کشور و رشد صادرات و ایجاد اشتغال سازنده و کاهش واردات بکار گیرند.

سید محمود کاشانی

انتهای پیام /